Publicado por: Guilherme Byrro Lopes | 22/05/2015

Porque o ajuste fiscal NÃO dará certo?


É uma triste constatação, mas acredito que o governo não deve conseguir cumprir o que tem anunciado em relação ao ajuste fiscal, pelo lado do corte de despesas (vale dizer que isso deverá ser compensando do lado das receitas: aumento de impostos).

Segundo o ministro Levy, em palestra (link) em SC, o ajuste fiscal deve mirar o patamar de gastos de 2013.

“É um exercício de disciplina, mas 2014 foi um ano que foi um pouco além do que a gente consegue sustentar. 2013 foi um ano bom, até certo ponto expansionista, então é uma boa linha de referência”.

Dessa forma, faz sentido analisar a evolução das contas de 2013 e 2014 e fazer um exercício sobre como deverá ser 2015. Infelizmente a constatação final não é positiva, é mais um argumento que mostra a dificuldade ou incapacidade (entenda como quiser) do governo em promover o ajuste fiscal necessário para organizar as finanças públicas.

  • Como foram os gastos em 2013 e 2014?
  1. Em 2013 as despesas orçamentárias chegaram a R$ 1,87 trilhões (36,3% do PIB) e em 2014 chegaram a R$ 2,27 trilhões (41,3% do PIB). O crescimento nominal das despesas foi de 21,8% enquanto o crescimento nominal do PIB foi de 7,1%. Isso mostra claramente um descompasso (para não dizer descontrole) em comparação com a realidade do país.
  2. A principal fonte de pressão de gastos veio do aumento das despesas com amortização e refinanciamento da dívida, que aumentou 3,4 pontos. Essa pressão deve se intensificar em 2015, devido à piora nas condições (juros mais elevados, prazos mais curtos, etc.) da emissão de novos títulos: mais dívida.
    1. Também os juros e encargos da dívida pesaram mais, incorrendo em um crescimento nominal de 20,2% em 2014.
  3. Outra fonte de pressão foi o aumento de outras despesas correntes, que chegou a 5,5% do PIB. O aumento nominal foi de 21,1% em 2014.
  4. A terceira fonte de pressão foram os gastos com previdência, que alcançaram 8,0% do PIB (que deve continuar a pressionar em 2015).
Execução Orçamentária - 2013 e 2014

Execução Orçamentária – 2013 e 2014

  • O que poderia ser ajustado?

Apesar de ser um orçamento elevado, é um orçamento rígido. Uma parte considerável dessas despesas não tem muita margem de manobra no curto prazo (e nem no médio prazo). Pagamento de Juros, Amortização, Transferências são recursos de são altamente inflexíveis e . Dessa foram, retirando esses itens, ficamos com itens selecionados que poderiam ser “ajustados” (ainda que com uma dificuldade muito grande), como segue na tabela abaixo. Esses devem ser os itens que poderiam (num esforço fiscal e intelectual enorme) voltar aos patamares de 2013.

De forma breve, o que se observa nesses itens foi um crescimento de R$ 141 bilhões. O maior crescimento foi das “Outras Despesas Correntes”, seguindo por “Previdência”, as duas maiores contas.

Execução Orçamentária - 2013 e 2013 - Itens selecionados

Execução Orçamentária – 2013 e 2013 – Itens selecionados

  1. Pessoal e Encargos Sociais: Essa é uma conta complicada. Cortar folha de pagamentos e encargos é algo extremamente difícil, pois não é possível cortar os cargos públicos. Qualquer ganho de corte de ministérios (considerando os funcionários públicos concursados) ou de cargos comissionados nessa conta é mais simbólico e político do que econômico.
  2. Previdência:  acho que faz bastante sentido dizer que a Previdência obedece duras regras e que a margem de manobra é bastante baixa no curto prazo, mesmo com revisão de leis. Há ainda o risco de mudança de regras em relação ao fator previdenciário, que podem pressionar ainda mais essa conta. De qualquer forma, qualquer mudança nessa conta (que pode ajudar ou pressionar) deve ser de médio/longo prazo.
  3. Outras despesas correntes: aqui é onde se pode, sem tanto entusiasmo assim, cortar gastos. Essa conta é grande e cheia de sub-elementos. As contribuições Fundo a Fundo
    1. As contribuições Fundo a Fundo são basicamente fundos de saúde (R$ 57 bi), educação (R$ 20 bi), algumas outras transferências constitucionais (R$ 11 bi) e assistência social (R$ 3,5 bi), que também não são passiveis de mudanças sem alterações nas leis.
    2. O Seguro Desemprego e Abono Salarial é uma das maiores contas (soma R$ 52,4 bi) e é por esse motivo que estão sendo revisadas e discutidas as leis que regem esse sub-elemento. Não adianta cortar itens pequenos, tem que cortar onde o gasto é maior. Contudo já estamos quase na metade do ano e não há ainda nenhuma sinalização em relação ao que deve acontecer nesse item, que tem que passar pelo Senado e pela Câmara mas está tendo repercussão e tramitação bastante conturbadas.
    3. Dos R$ 31 bi de auxílios financeiros a pessoas físicas (2014), R$ 26 bi são despesas com Bolsa Família. O governo não deve mexer muito nessa conta. Há uma série de auxílios em saúde, educação e segurança alimentar que não devem ser muito alteradas também.
    4. Sobra o resto para efetuar os cortes.
  4. gastos 2013-2014 selecionado - outras despesas correntesInversões Financeiras:
    1. Essa conta engloba R$ 16,9 bi de repasse obrigatório ao BNDES via FAT, regido por lei, que dificulta qualquer corte. Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT são destinados ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico através do BNDES, na proporção de pelo menos 40% (de acordo com o artigo 239 da Constituição Federal), enquanto a parcela restante custeia o programa de seguro desemprego e o abono salarial.
    2. São R$ 12,1 bi em Fundos que também não devem ser facilmente cortados (Fundo da Marinha Mercante, Fundo de Defesa da Economia Cafeeira e Fundos de Desenvolvimento da Amazônia, Centro-Oeste e Nordeste). É um dinheiro carimbado. Os recursos que compõem esses Fundos correspondem a 3% do produto da arrecadação do IPI e IR. Deste total, cabe ao FNO 0,6%, ao FCO 0,6% e ao FNE 1,8%. Também conta com o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico (R$ 1bi).
    3. Além dessas despesas rígidas, há R$ 11,5 bi em 2013 que viraram R$ 14,9 bi em 2014 de Minha Casa Minha Vida. O governo já está ajustando essa conta, reduzindo o financiamento ao MCMV, bandeira da eleição. Vale destacar que os cortes devem atingir principalmente a faixa 1, que é a mais pobre e que mais depende do subsídio do governo.
    4. Também foram R$ 7,5 bi de FIES, que chegaram a R$ 13,7 bi em 2014, da pátria educadora. Nessa conta também já estão sendo cortadas bolsas e quantidade de beneficiários (basta abrir os jornais), da pátria
      “não tão” educadora assim.
  5. Investimentos: como sempre, é mais fácil cortar investimentos e jogar os prazos de obras pra frente do que concluí-las, como é praxe no Brasil e no mundo. Acho que no Brasil é mais praxe esse tipo de ação. Aqui serão paradas obras do PAC, obras de Saúde, Educação e qualquer outro tipo de infraestrutura. As obras em andamento vão ficar abandonadas ou serão executadas em ritmo lento com exceção de uma ou outra “prioridade” do governo. As novas obras… não irão começar.
  • O que poderia ser ajustado (de fato!)

Nós economistas gostamos muito do mundo da imaginação, como alguns gostam de dizer e o motivo é esse: suponha que o governo consiga voltar as despesas aos níveis de 2013. É uma afirmação fantasiosa! Mas, suponha. Façamos um exercício intelectual para imaginar um cenário que tem baixa chance de acontecer. O resultado seria:

  1. Supondo que as despesa com pessoal e encargos cresça, em 2015, apenas metade (R$ 9,26 bi) do que cresceu em 2014 em relação a 2013 (R$ 18,52 bi). Na realidade o aumento nominal dessa conta deve ser maior pelo simples aumento de salários. Ou seja, estou sendo bonzinho com essa hipótese.
  2. A Previdência vai crescer! De 2012 para 2013 o crescimento foi de R$ 53 bi. De 2013 para 2014 foi de R$ 48 bi. Também estaria sento razoavelmente justo dizendo que em 2015 deve crescer algo em torno de R$ 48 bi.
  3. Voltamos as outras despesas correntes ao nível de 2013. Bom, pelo menos o que dá para voltar.
    1. Aqui as contribuições fundo a fundo são vinculadas às receitas. Supondo que em 2015 se arrecade o mesmo que em 2014, as contribuições se mantém estável (ou seja, não crescem). Hipótese conservadora.
    2. O seguro desemprego ainda não teve o texto fechado e já estamos na metade do ano. Qualquer mudança passa a valer em 90 dias apenas, ou seja, esse ano haverá aumento de gastos, ainda que haja alguma lei que modifique os direitos atuais. De forma conservadora, acrescentei metade do crescimento de 2014 (R$ 3,5 bi) para 2015 (acho que vai ser mais).
    3. Os demais itens voltam aos níveis de 2013, o “corte de despesas” acontece onde é possível.
Exercício: Cortes de Despesas Orçamentárias - 2015

Exercício: Cortes de Despesas Orçamentárias – 2015

Com isso, como mostra a tabela acima, os “cortes” ficam concentrados nas três últimas contas: outras despesas correntes, inversões financeiras e investimentos. Os investimentos devem cair 17% (sendo que até o momento as noticias são de redução da ordem de 30%), as inversões devem cair 16% (concentradas em MCMV e FIES) e as outras despesas correntes devem cair 7% (pois, como explicado, há itens que NÃO vão cair). Apesar dos cortes, haverá certamente pressão de despesas de previdência e pessoal (com estimativas as mais conservadoras possíveis).

Dessa forma, os gastos devem crescer nominalmente em R$ 12,6 bi mesmo com os cortes. O esforço fiscal de contenção de despesas se esquece que há despesas que não serão contidas. A economia anunciada de R$ 70 / R$ 80 bilhões não será atingida. Os patamares de 2013 não serão restaurados. O superávit de 1,2%, no que depender do corte de custos, NÃO será entregue. Não é a toa que agora o governo busca o caminho de aumento de impostos, que no final das contas, recai sobre a renda do cidadão comum que já é onerado por uma carga tributária excessiva e péssimos serviços públicos.

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