Publicado por: Guilherme Byrro Lopes | 03/07/2015

Ajuste Fiscal para garantir a sustentabilidade (2)


Esse post é uma citação (e tradução) de um trecho do documento “Diretrizes para o Ajuste Fiscal” (Guidelines for Fiscal Adjustment), publicado pelo Fundo Monetário Internacional em 1995. Ao final do post segue o link para o documento original.

Nota-se que (i) em 2015 esse documento completa 20 anos de sua publicação e (ii) que já trazia valiosas informações e conclusões sobre finanças públicas, que (iii) o atual governo teimou em não aceitar. A responsabilidade fiscal não é um conto de fadas não é uma lenda, não é um mito e não é folclore no qual pode-se ou não acreditar. No final do dia, quando as contas fecham, o resultado final é um reflexo das decisões e ações acumuladas (ou falta de decisões). Estamos, no presente momento, vivenciando uma situação de desajuste fiscal (ou descontrole de gastos públicos irresponsáveis), motivo pelo qual o governo passa a entender (de forma muito lenta) que é importante um ajuste. A leitura do texto abaixo é rápida, simples e faz algum sentido (“algum” ironicamente, pois faz muito sentido na verdade). Talvez seja interessante enviar à equipe econômica do governo.


Diretrizes para o Ajuste Fiscal

(parte 1parte 2parte 3parte 4 – parte 5)

De que forma pode ser avaliada condução da política fiscal ?

Dada a dimensão e complexidade da maioria dos orçamentos governamentais, torna-se importante desenvolver indicadores gerais que transmitam a dimensão do impacto da política fiscal sobre a demanda interna e sobre os recursos financeiros. Idealmente, tais indicadores devem possuir uma cobertura ampla das atividades do governo e serem facilmente obtidos a partir de relatórios orçamentários e outras fontes estatísticas disponíveis. A realidade é muitas vezes diferente: esforços consideráveis são frequentemente necessários para reunir indicadores precisos e conceitualmente apropriados do impacto da política fiscal. Normalmente, a mensuração desse impacto requer uma análise das políticas realizadas tanto dentro como fora do orçamento. Além disso, levando em consideração a forma como o orçamento impacta (e é impactado por) outras variáveis econômicas, os dados oficiais podem precisar de ajustes importantes.

Um indicador comumente utilizado para avaliar a orientação da política fiscal é o resultado nominal, ou saldo (em inglês, overall balance), que mede a diferença entre as receitas e subsídios e as despesas e empréstimos (em termos líquidos). Este resultado pode ser positivo ou negativo. Como ponto de partida para a análise, um déficit nominal (/ou superávit nominal) sugeriria uma postura fiscal expansionista (/contracionista) com base no fato de que o impacto negativo de impostos e outras receitas sobre a demanda agregada é mais (/menos) do que compensado pelos efeitos positivos do governo gastos. A evolução do resultado nominal ao longo do tempo, especialmente quando relacionado com o PIB (ou do Produto Nacional Bruto, PNB), fornece uma indicação do impacto do setor público sobre a economia.

Enquanto o resultado nominal é um indicador importante para avaliar a política fiscal, é um indicador que deve ser julgado com cautela. Já que oferece (apenas) uma  perspectiva sobre os efeitos de demanda agregada da política fiscal, ele é, não surpreendentemente, incompleto como indicador do impacto de ações fiscais em outras variáveis de política de interesse (crescimento, política monetária, sustentabilidade, etc.). Além disso, como um indicador básico (ou simples), ele desconsidera uma série de detalhes que compõem as ações governamentais — importante de dizer, a forma como o déficit é financiado — assim como particularidades institucionais e outros fatores que afetam o impacto da política fiscal em qualquer país. Estas complexidades são apresentadas abaixo em relação ao impacto na forma de financiamento do déficit, às medidas especiais de impacto fiscal que podem complementar o equilíbrio orçamentário, a análise do prazo de ajuste e as possíveis alternativas nas atribuições do setor público e equilíbrio fiscal.

Quando o debate passa para o lado da oferta da economia, a estrutura da política fiscal adquire uma relevância maior e indicadores mais simples de orientação da política fiscal tornam-se menos úteis. Na verdade, um ajuste fiscal estrutural pode ser necessário, mesmo quando a estabilização não seja um problema. Isso ocorre porque impostos elevados podem promover uma má alocação de recursos e criar desincentivos ao emprego e à poupança; e os gastos do governo, na margem, podem ser menos produtivos do que os gastos do setor privado. (…).

Impacto Fiscal de Métodos Alternativos de Déficit de Financiamento

Um déficit pode ser financiado por fontes domésticas (bancários e não bancários) ou externas. Qualquer avaliação da finalidade da política orçamentária deve considerar a forma como o déficit é financiado, uma vez que cada forma de financiamento tem efeitos e custos macroeconômicos distintos. No entanto, para os países sem controles de capitais há pouca distinção entre financiamento doméstico ou financiamento externo (não-bancário) — governos não podem controlar (ou na maioria dos casos monitorar) a compra de títulos públicos ou os fluxos de capital que ocorrem em resposta a alterações nas taxas de juros internas.

  • A monetização dos déficits

(…), o endividamento público do banco central aumenta diretamente a base monetária e, portanto, a oferta de moeda, e pode ser uma fonte de pressão inflacionária. A dependência de financiamento bancário comercial pode ter efeitos semelhantes se os bancos não são obrigados a limitar o crédito a outros tomadores de empréstimos. Onde há tetos e limites de crédito, os empréstimos de bancos podem não ser monetizados, mas podem absorver de crédito que estariam disponíveis para o setor privado.

  • A dependência de financiamento não bancário

A possibilidade de financiamento doméstico não bancário é geralmente uma função do quão desenvolvido é o mercado de capitais (no país) e se há demanda por títulos públicos. Além de compras de valores mobiliários, o empréstimo não bancário pode refletir a intervenção direta do governo no mercado de capitais. Assim, o governo pode exigir que instituições do setor público detenham títulos do governo para fins de gestão de liquidez ou pode impor programas de poupança pública fortemente subsidiadas. Tal interferência no sistema de intermediação financeira são propensas a afetar negativamente o uso eficiente da poupança financeira.

Déficits financiados por meio de empréstimos do setor privado não bancário podem ter um impacto mais limitado sobre a demanda agregada do que o financiamento monetário direto, na medida em que há uma redução compensatória na despesas do setor privado. Empréstimos do governo podem aumentar as taxas de juros domésticas e reduzir o investimento privado; alternativamente, quando as taxas de juros são controladas, o investimento privado pode ser mais diretamente reduzido através de racionamento de crédito. Assim, enquanto o empréstimo não bancário é propenso ter uma vantagem considerável de ser menos inflacionário do que o financiamento monetário, este pode muito bem vir à custa de “crowding out” (conceito – wikipedia) de atividades produtivas do setor privado.

  • Empréstimos Externos

Recursos obtidos a partir do exterior podem ser usados para expandir a demanda doméstica assim como as importações. No entanto, na medida em que o endividamento externo facilita a importação de recursos adicionais a partir do resto do mundo, o impacto de um déficit por excesso de demanda por bens e serviços nacionais é reduzido. Consensualidade é importante: para os países em desenvolvimento, financiamento externo, muitas vezes contém um elemento de concessão e quanto maior ele for mais o governo pode contrair empréstimos sem comprometer a sustentabilidade da posição fiscal. Na realidade, consensualidade reduz a taxa de juros efetiva. Empréstimos externos são a última forma de financiamento consensual, embora sejam formalmente tratados como receitas. A dependência de financiamento externo não consensual leva a um acúmulo de dívidas, que precisam ser amortizadas e, por fim, pagas; deixa a economia potencialmente vulnerável a mudanças nas taxas de juros e taxas de câmbio mundiais. Esse tipo de financiamento também facilita a manutenção da taxa de câmbio mais apreciada, prejudicando as exportações e favorecendo as importações. Déficits financiados desta forma, portanto, precisam ser avaliados no contexto do tamanho da dívida externa do país, do equilíbrio de médio prazo das perspectivas de pagamentos, dos termos em que se realiza empréstimos e dos usos ao qual endividamento externo podem ser usados.

  • Acumulação de atrasados

Atrasos nos pagamentos do serviço da dívida (juros e encargos), ou de bens e serviços adquiridos, são considerados um meio particularmente oneroso de financiamento de compromissos orçamentários. Tais atrasos são susceptíveis a ter consequências macroeconômicas semelhantes a outras formas de endividamento público, bem como prejudicar futuros financiamentos, prejudicar a credibilidade do governo e prejudicar a integridade do sistema orçamentário. Por exemplo, o impacto sobre os preços e sobre a balança de pagamentos seria essencialmente o mesmo se um déficit é financiado por empréstimos do sistema bancário nacional ou pela acumulação de atrasados domésticos a empresas públicas e do setor privado, que, em seguida, pediriam recursos emprestado ao sistema bancário nacional.

(continua…)


icon_pdf

Guideline for fiscal adjustment (Fundo Monetário Internacional, 1995) 


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